ΕΣΡ: Ένας θεσμός δεν φέρνει την άνοιξη

Η ιστορία του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ) είναι η ιστορία της ιδιωτικής τηλεόρασης στην Ελλάδα. Θεσπίστηκε για να επιβλέψει το νέο τοπίο που διαμόρφωσε το τέλος του κρατικού μονοπωλίου στην τηλεόραση, αλλά σφραγίστηκε από την αδυναμία του να υψώσει φραγμό στην εμπορευματοποιημένη ψυχαγωγία και την κατευθυνόμενη ενημέρωση.

Πρόδρομος  του ΕΣΡ ήταν  το Ραδιοτηλεοπτικό Συμβούλιο του ν. 1730/87, που επέτρεψε την παραχώρηση ραδιοφωνικών αδειών τοπικής εμβέλειας στην τοπική αυτοδιοίκηση και σε ιδιώτες. Αποτελούνταν από εκπροσώπους των κομμάτων και διορισμένα από την κυβέρνηση  μέλη με σκοπό την τήρηση των αρχών δεοντολογίας, της πολυφωνίας, της αντικειμενικότητας, της ποιότητας, της διαφύλαξης της γλώσσας και του σεβασμού της προσωπικότητας των ατόμων. Παράλληλα, θα επέβλεπε  την τήρηση των κανόνων ισότιμης παρουσίασης των κομμάτων σε προεκλογικές περιόδους.

Το ΕΣΡ συγκροτείται με το ν. 1866/89 της συγκυβέρνησης Τζαννετάκη, με τον οποίο ξεκίνησε η ιστορία της ιδιωτικής τηλεόρασης στην Ελλάδα, στη βάση προεργασίας  που έκαναν ο νομικός Νίκος Αλιβιζάτος και ο σημερινός Πρόεδρος της Δημοκρατίας Προκόπης Παυλόπουλος. Για την ιστορία, από όλους τους βουλευτές, μόνο ο μετέπειτα Πρόεδρος της Δημοκρατίας Κωστής Στεφανόπουλος είχε καταψηφίσει τότε το νόμο για την ιδιωτική τηλεόραση. Η θεσμική καινοτομία του νόμου –σε μια εποχή που δεν είχαν κατοχυρωθεί συνταγματικά οι ανεξάρτητες αρχές– ήταν η ίδρυση του ΕΣΡ, δηλαδή η συγκρότηση ενός ανεξάρτητου διοικητικού οργάνου στο οποίο ανατίθεται η εποπτεία της τηλεόρασης και του ραδιοφώνου.  Ουσιαστικά του εκχωρούνταν μια κρατική λειτουργία. Το ΕΣΡ «ασκεί τον άμεσο έλεγχο του κράτους επί της ραδιοφωνίας και της τηλεοράσεως προκειμένου να εξασφαλιστούν η αντικειμενικότητα, η ισότητα των όρων και η ποιότητα των προγραμμάτων σύμφωνα με το άρθρο 15, παρ. 2 του Συντάγματος». Είχε την ευθύνη της σύνταξης και τήρησης κανόνων δεοντολογίας αλλά και της επιβολής κυρώσεων. Η παροχή άδειας, είτε ραδιοφώνου είτε τηλεόρασης, απαιτούσε τη σύμφωνη  γνώμη του, ενώ είχε λόγο και στην επιλογή της διοίκησης της ΕΡΤ.

Η 11μελής σύνθεσή του συνδύαζε την εκπροσώπηση κομμάτων και κοινωνικών φορέων. Τρία μέλη του, συμπεριλαμβανομένου του προέδρου, διόριζε το πρώτο σε κοινοβουλευτική δύναμη κόμμα, δύο το δεύτερο και ένα το τρίτο. Τα υπόλοιπα 5 μέλη ορίζονταν από την ΕΣΗΕΑ, την ΕΣΗΕΜ-Θ, την ΚΕΔΚΕ, το ΤΕΕ και την Πανελλήνια Ομοσπονδία Θεάματος Ακροάματος. Δεν είχαν την πλειοψηφία οι διορισμένοι από την κυβέρνηση, κάτι που θεωρήθηκε εγγύηση της ανεξαρτησίας του.

Βέβαια, τον Νοέμβριο του 1990 με Υπουργική Απόφαση αυξήθηκαν τα μέλη του ΕΣΡ σε 19 για να διαμορφωθεί ευνοϊκότερη για την κυβέρνηση πλειοψηφία, όμως υπήρξε προσφυγή στο ΣτΕ, το οποίο τελικά θα αποφανθεί  ότι η παρέμβαση  αυτή παραβίαζε το χαρακτήρα του ΕΣΡ ως ανεξάρτητου οργάνου και το υποβάθμιζε σε ένα απλό όργανο της διοίκησης. Η θεσμική εμπλοκή θα λυθεί με το ν. 2173/93 που θα ορίσει 9μελές ΕΣΡ, όπου τον πρόεδρο προτείνει ο πρόεδρος της Βουλής, με σύμφωνη γνώμη της Διάσκεψης των Προέδρων, 4 μέλη το πρώτο κόμμα και 4 όλα τα υπόλοιπα.

 

r3-sotiris-1Η σύνθεση και η συγκρότηση του ΕΣΡ

Το επόμενο βήμα είναι ο ν. 2328/95, που κατοχυρώνει το ρόλο του ΕΣΡ

στην αδειοδότηση των καναλιών. «Οι άδειες ίδρυσης, εγκατάστασης και λειτουργίας τηλεοπτικών σταθμών χορηγούνται, ανακαλούνται και ανανεώνονται με απόφαση του Υπουργού Τύπου και ΜΜΕ και μετά από σύμφωνη γνώμη του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης». Μάλιστα οριζόταν αναλυτικά  πώς θα αξιολογούνταν  από το ΕΣΡ οι αιτήσεις, με βάση το πρόγραμμα και τη στελέχωσή τους με προσωπικό, ενώ περιλαμβανόταν και αναλυτικός έλεγχος των οικονομικών κάθε σταθμού.

Το ΕΣΡ αποκτά πλήρως το καθεστώς ανεξάρτητης αρχής το 2000 με το ν. 2863/2000, στοιχείο που επικυρώνεται με την ολοκλήρωση της Συνταγματικής Αναθεώρησης του 2001. Η εισαγωγή των ανεξάρτητων αρχών ήταν μια θεσμική καινοτομία, μια που μιλάμε για αρχές που είναι ανεξάρτητες από τον άμεσο έλεγχο της εκτελεστικής εξουσίας, ενώ συγκεφαλαιώνουν αρμοδιότητες που ανήκουν και στις τρεις δημοκρατικά συντεταγμένες εξουσίες (νομοθετική, εκτελεστική, δικαστική). Έχουν κανονιστικές δυνατότητες (θεσπίζουν δεσμευτικούς κανόνες), διοικητικές εξουσίες (εκδίδουν άδειες) και δικαστικές αρμοδιότητες (επιβάλουν κυρώσεις). Γι’ αυτά ακριβώς  τα χαρακτηριστικά  τους οι ανεξάρτητες αρχές έχουν δεχτεί κριτική, καθώς θεωρούνται μοχλός αυταρχικής θωράκισης, εφόσον διαμορφώνονται ως θύλακες εξ ορισμού απρόσβλητοι από τη λαϊκή βούληση. Ο Ευάγγελος Βενιζέλος, εκ των βασικών συντακτών της αναθεώρησης του 2001, θα παραδεχτεί ότι «οι ανεξάρτητες αρχές είναι συνεπώς μια μορφή ενίσχυσης και θωράκισης του δικαιοκρατικού φαινομένου, αλλά είναι ταυτόχρονα και εκδήλωση της βαθιάς κρίσης του δημοκρατικού φαινομένου».

Με το ν. 2863/2000 καθιερώνεται ο τωρινός τρόπος εκλογής του ΕΣΡ από  τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, που στη συνέχεια περιλήφθηκε και στο Σύνταγμα. Με την ίδια συνταγματική αναθεώρηση επικυρώνεται και ο καθοριστικός έλεγχος του ΕΣΡ στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση. Το άρθρο 15, παρ. 2 του Συντάγματος, είναι σαφές: «Η ραδιοφωνία και η τηλεόραση υπάγονται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους. Ο έλεγχος και η επιβολή των διοικητικών κυρώσεων υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης που είναι ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει». Επιπλέον, καθιερώνεται ο τρόπος εκλογής των ανεξάρτητων αρχών: «Η επιλογή τους γίνεται με απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής και με επιδίωξη ομοφωνίας ή πάντως με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της». Αυτό αφορά τις 5 συνταγματικά κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές (ΕΣΡ, ΑΣΕΠ, Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου, Συνήγορος του Πολίτη, Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα). Με μετέπειτα νόμους έχουν συγκροτηθεί και άλλες ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, πέραν αυτών που αναφέρονται στο Σύνταγμα, όπως είναι η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ΡΑΕ), η Επιτροπή Ανταγωνισμού, η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων, η Ελληνική Στατιστική Αρχή, η Επιτροπή Εποπτείας και Ελέγχου Παιγνίων, η συγκρότηση των οποίων δεν διέπεται από το ίδιο καθεστώς αυξημένης πλειοψηφίας.

Το ΕΣΡ έχει πια 7μελή σύνθεση, ενώ για να γίνεται συχνότερη ανανέωση άλλα μέλη είχαν τριετή και άλλα τετραετή θητεία, με κλήρωση. Τον Μάιο 2002, με ομόφωνη απόφαση, εκλέγονται ο Ιωάννης Λασκαρίδης ως πρόεδρος του ΕΣΡ, ο Δημήτρης Χαραλάμπης ως αντιπρόεδρος και μέλη η Ίρις Αυδή (δικηγόρος – συγγραφέας), η Εύη Δεμίρη (δημοσιογράφος), ο Ροδόλφος Μορώνης (δημοσιογράφος), ο Γιάννης Παπακώστας (καθηγητής Νεοελληνικής Γλώσσας και Λογοτεχνίας) και ο Αργύρης Καρράς (καθηγητής Ποινικού Δικαίου). Ο τελευταίος παραιτήθηκε πριν από την λήξη της θητείας και στη θέση του επελέγη ο Νέστορας Κουράκης. Βέβαια της επιλογής Λασκαρίδη είχε προϋπάρξει η θητεία Λαμπρίδη στο ΕΣΡ, ο οποίος διέκοψε τη μετάδοση του «Big Brother», αλλά παραιτήθηκε όταν είδε ότι τα υπόλοιπα μέλη του ΕΣΡ δεν τον στήριζαν. Το 2005, μετά τη σύγκρουση  για το πιστοποιητικό διαφάνειας του Άκτωρα, παραιτείται και ο Ροδόλφος Μορώνης. Με καθυστέρηση 6 μηνών, στις 9 Νοεμβρίου 2005, ανανεώνεται για τέσσερα χρόνια, έως τον Νοέμβριο του 2009, η θητεία της Ίριδος Αυδή καθώς και των Νέστορα Κουράκη και Κωνσταντίνου Τσουράκη, στη θέση του παραιτηθέντος Ροδόλφου Μορώνη.

Τότε αρχίζουν να μεγαλώνουν τα κενά ανάμεσα στη λήξη της θητείας των μελών και την εκ νέου εκλογή τους. Χρειάστηκαν 21 μήνες για να καταλήξει η Διάσκεψη των Προέδρων στις 28 Φεβρουαρίου 2008 για να τοποθετηθούν εκ νέου ο Ιωάννης Λασκαρίδης, η Εύη Δεμίρη, ο Γιάννης Παπακώστας, ενώ ο τακτικός υπάλληλος  Κωνσταντίνος Αποστολάς αναβαθμίζεται σε μέλος. Το κενό αυτό επικαλείται επιχείρηση σε προσφυγή της στο ΣτΕ ενάντια στο ΕΣΡ και το ΣτΕ αποφαίνεται ότι στο διάστημα από τις αρχές του Φεβρουαρίου 2007 έως και τις 28 Φεβρουαρίου 2008 το ΕΣΡ δεν είχε νόμιμη συγκρότηση. Το τρίτο κενό ξεκίνησε τον Νοέμβριο του 2009 και αφορούσε τους Ι. Αυδή, Ν. Κουράκη και Κ. Τσουράκη. Αντικαθίστανται στις 27 Ιανουαρίου 2011, με καθυστέρηση 14 μηνών, και τοποθετούνται η Λίνα Αλεξίου, ως αντιπρόεδρος, και ο Γιώργος Στεφανάκης, με 4ετή θητεία έως τις 27 Ιανουαρίου 2015. Ο Κ. Τσουράκης παραμένει, για να παραιτηθεί μετά από άλλη μία απόφαση του ΣτΕ. Στη θέση του τοποθετήθηκε στις 18 Δεκεμβρίου 2012 ο δημοσιογράφος Άρης Σταθάκης, ο οποίος πεθαίνει το 2014 και στη θέση του τοποθετείται η καθηγήτρια της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών Δήμητρα Παπαδοπούλου-Κλαμαρή, που είναι και το μόνο μέλος από το σημερινό ΕΣΡ του οποίου η θητεία δεν έχει λήξει, ενώ περιλαμβάνεται και σε όλες τις τελευταίες προτάσεις σύνθεσης του ΕΣΡ.

Στην περίοδο της πολιτικής αστάθειας που έφεραν τα μνημόνια, ειδικά μετά το 2011, αρχίζει το πρόβλημα με τις αλλεπάλληλες παρατάσεις θητειών. Το 2012 θα έληγαν οι δεύτερες θητείες και ο ν. 3051/2002 με σαφήνεια όριζε ότι δεν μπορούν να έχουν τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών πάνω από 2 θητείες, διαδοχικές ή μη. Ο ν. 3979/2011 ήρθε να καλύψει  το κενό ορίζοντας ότι μπορούσε να θεωρηθεί  «αυτοδίκαιη παράταση» ο χρόνος μέχρι την εκλογή των νέων μελών: «η αυτοδίκαιη παράταση της θητείας των μελών του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης καλύπτει ισόχρονο διάστημα μέχρι το διορισμό των νέων μελών κατά την παράγραφο  2 εδάφιο α΄ του ίδιου ως άνω άρθρου και είναι επιτρεπτή επί όσο χρόνο δεν έχουν ορισθεί τα νέα μέλη». Όμως το ΣτΕ, που δεχόταν διάφορες προσφυγές για τη νομιμότητα σύνθεσης  του ΕΣΡ (με αφορμή τα πρόστιμα), έθετε ως κριτήριο ο χρόνος της παράτασης να είναι εύλογος – αν και στο τέλος έφτασε στο σημείο να θεωρεί εύλογο χρόνο παράτασης τους… 23,5 μήνες!

Τελικά με το άρθρο 61 παρ. 2 του ν. 4055/2012, επιτράπηκε η αυτοδίκαιη παράταση της θητείας των μελών των ανεξαρτήτων αρχών για έξι, το πολύ, μήνες. Επειδή, όμως, και αυτοί δεν ήταν αρκετοί, δόθηκαν αλλεπάλληλες παρατάσεις με επόμενους νόμους, από 3 μήνες έως και… 45 μέρες. Επιπλέον, ο ν. 4055/2012, στο άρθρο 110, παρ. 12 όριζε τη λήξη της θητείας όσων είχαν συμπληρώσει 8 έτη θητείας αλλά και αυτοδίκαιη ανανέωση μέχρι τα 8 έτη όσων δεν τα είχαν συμπληρώσει. Η θητεία του προέδρου του ΕΣΡ κ. Λασκαρίδη και των μελών Ι. Παπακώστα  και Ε. Δεμίρη έληξε στη διάρκεια της πρώτης κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ, στις 16/4/2015, αφού τελείωσαν οι ανανεώσεις των εξάμηνων παρατάσεων που προέβλεπε ο νόμος. Αυτό σήμαινε ότι εκείνη τη στιγμή υπήρχαν 4 ενεργά μέλη του ΕΣΡ: η αντιπρόεδρος Λίνα Αλεξίου και ο Γ. Στεφανάκης με αυτοδίκαιη ανανέωση έως το 2019, ο Κ. Αποστολάς με αυτοδίκαιη ανανέωση έως το 2016  και η Δ. Παπαδοπούλου με ενεργή πρώτη θητεία έως το 2016. Υπήρχε δηλαδή απαρτία και αντιπρόεδρος που εκτελούσε χρέη προέδρου. Σύνθεση οριακή, ως προς τη νομιμοποίησή της, αλλά πάντως σύννομη.

Ωστόσο, η κυβέρνηση  και ο αρμόδιος υπουργός  Νίκος Παππάς είχαν… άλλη γνώμη. Η σύγκρουση αυτή ξεδιπλώνεται στη Διάσκεψη των Προέδρων της 5ης Αυγούστου 2015, όταν ο Νίκος Παππάς συγκρούεται με τη Ζωή Κωνσταντοπούλου επιμένοντας ότι δεν υπάρχει αυτοδίκαιη ανανέωση των θητειών και άρα δεν υπάρχει νόμιμη σύνθεση του ΕΣΡ. Η τότε πρόεδρος  της Βουλής καταγγέλλει ότι το πρόβλημα δεν ήταν το νόμιμο της σύνθεσης του οργάνου, αλλά η επιθυμία της ηγεσίας του ΣΥΡΙΖΑ για ένα όργανο περισσότερο ελεγχόμενο από αυτήν και απαλλαγμένο από παρουσίες όπως αυτή της Λ. Αλεξίου (μητέρα της Ζ. Κωνσταντοπούλου). Η Επιστημονική Επιτροπή της Βουλής, με γνωμάτευσή της, δικαιώνει την πρόεδρο της Βουλής, όμως αυτό δεν άρεσε καθόλου στην κυβέρνηση.  Ένα μήνα μετά τις εκλογές  του Σεπτεμβρίου, τον Οκτώβριο του 2015, με το ν. 4339/2013, άρθρο 55, παρ. 10, θα καταργήσουν εντελώς τις παρατάσεις θητειών: «Καταργείται η διάταξη του άρθρου 110 παρ. 12 του ν. 4055/2012 και από την έναρξη ισχύος του παρόντος αποχωρούν αυτοδικαίως από τη θέση τους τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών, των οποίων έχει λήξει η αρχική θητεία». Μετά από αυτό, το ΕΣΡ βρέθηκε με ένα μόλις μέλος σε νόμιμη θητεία! Η κυβέρνηση,  που στο νόμο 4339/2015, όπως αρχικά ψηφίστηκε, έδινε την αρμοδιότητα του διαγωνισμού  για τις τηλεοπτικές  άδειες στο ΕΣΡ, βρέθηκε χωρίς ΕΣΡ, μετά και την άρνηση της ΝΔ να συναινέσει στη συγκρότησή του. Τότε ήρθε η περίφημη τροπολογία  που πρόσθεσε  το άρθρο 2Α, σύμφωνα με το οποίο ο διαγωνισμός έγινε με ευθύνη του υπουργού Επικρατείας χωρίς συμμετοχή του ΕΣΡ, ακολούθησαν οι προσφυγές στο ΣτΕ και η περιβόητη απόφαση περί αντισυνταγματικότητας. Μετά από όλες αυτές τις περιπέτειες, το νέο ΕΣΡ συγκροτήθηκε τελικά στις 10 Νοεμβρίου 2016 από τη Διάσκεψη των Προέδρωντης παρούσας Βουλής και αναμένεται με ενδιαφέρον η συνέχεια…

 

Η μάχη κατά της διαπλοκής που ποτέ δεν δόθηκε

Ο νόμος 2328/1995 (κυβέρνηση Ανδρέα Παπανδρέου, αρμόδιος υπουργός   Ευ. Βενιζέλος) ήτα ν ο πρώτος  που έθετε προς αντιμετώπιση το ζήτημα που έκτοτε ονομάζεται «διαπλοκή»:  τη χρήση των μέσων ενημέρωσης από τους επιχειρηματίες-ιδιοκτήτες ως μοχλών για να μπορούν να παίρνουν έργα ή προμήθειες του Δημοσίου. Είναι άλλωστε η εποχή των «μεγάλων έργων» και των πάρτι με τις εργολαβίες.  Ως τότε ο βασικός περιορισμός ήταν η πρόβλεψη του ν. 1866/89: να μην έχει κάποιος μέτοχος πάνω από το 25% του μετοχικού κεφαλαίου ενός τηλεοπτικού σταθμού – κάτι που μπορεί να εξηγήσει γιατί εξαρχής π.χ. το Mega ή ακόμη και ο Ant1 ήταν πολυμετοχικά σχήματα. Ο ίδιος νόμος απαιτούσε επίσης την ονομαστικοποίηση των μετοχών ώστε να μπορεί –υποτίθεται– να ελεγχθεί ευκολότερα η μετοχική σύνθεση.

Το 1995 στη νομοθεσία εισήχθη το ασυμβίβαστο προμηθευτή του Δημοσίου και μετόχου τηλεοπτικού σταθμού: «Όσοι συμμετέχουν στο μετοχικό κεφάλαιο  ή στη διοίκηση εταιρείας ή ασκούν ατομική επιχείρηση που αναλαμβάνει έργα ή προμήθειες από το Δημόσιο ή τα νομικά πρόσωπα του ευρύτερου δημόσιου τομέα ή συμμετέχουν σε εταιρείες που συμμετέχουν σε παρόμοιες εταιρείες δεν μπορούν να κατέχουν ατομική επιχείρηση ή να συμμετέχουν στο μετοχικό κεφάλαιο  ή τη διοίκηση εταιρείας που κατέχει άδεια τηλεοπτικού ή ραδιοφωνικού σταθμού ή εκδίδει ημερήσια ή εβδομαδιαία εφημερίδα πανελλήνιας κυκλοφορίας ή ημερήσια ή μη ημερήσια επαρχιακή εφημερίδα ή σε εταιρεία που συμμετέχει σε παρόμοια εταιρεία». Το ΕΣΡ αναλάμβανε την αρμοδιότητα να το ελέγχει αυτό και την εξουσιοδότηση να αποκτά πρόσβαση σε αυτά τα στοιχεία.

Όμως, στο περίπλοκο σύστημα των σύγχρονων εταιρικών μορφών, τη διεθνοποίηση  των χρηματοπιστωτικών  πρακτικών,  τις εταιρείες holding και φυσικά τις υπεράκτιες εταιρείες, ο πραγματικός έλεγχος του μετοχικού κεφαλαίου ήταν πάρα πολύ δύσκολος. Αποτέλεσμα: όλος ο κόσμος να ξέρει ότι ο Βαρδινογιάννης  είναι ιδιοκτήτης του Star και συνιδιοκτήτης του Mega με τον Μπόμπολα, τον Λαμπράκη και τον Τερζόπουλο ή ότι ο Κόκκαλης ήταν ιδιοκτήτης του Flash 9.61 αλλά στα χαρτιά να μην υπάρχει κανένα πρόβλημα με τη μετοχική σύνθεση. Αντίστοιχα, παρότι ο ν. 2328/95 όριζε ασυμβίβαστο ανάμεσα στην ιδιοκτησία τηλεοπτικού σταθμού και την ιδιοκτησία εταιρείας παραγωγής, για να αποφεύγονται φαινόμενα υπέρμετρης συγκέντρωσης, ουδέποτε αυτό τηρήθηκε. Αντιθέτως, υπήρχε εκτεταμένη συνιδιοκτησία καναλιών και εταιρειών παραγωγής.

Με το ΠΔ 310/96 κατοχυρώθηκε η υποχρεωτική διασταύρωση από το ΕΣΡ των σχετικών στοιχείων ώστε να ελέγχεται εάν παραβιάζεται το ασυμβίβαστο ιδιοκτήτη ΜΜΕ και προμηθευτή ή ανάδοχο έργο του Δημοσίου. Εν μέσω συνεχιζόμενης κουβέντας για την καταπολέμηση της διαπλοκής, η συνταγματική αναθεώρηση του 2001 εισάγει στο άρθρο 14, παράγραφο 9, δύο ακόμη έννοιες: αυτή του «βασικού μετόχου» και αυτή του «παρένθετου προσώπου»: «Η ιδιότητα του ιδιοκτήτη, του εταίρου, του βασικού μετόχου ή του διευθυντικού στελέχους επιχείρησης που αναλαμβάνει έναντι του Δημοσίου ή νομικού προσώπου του ευρύτερου δημόσιου τομέα την εκτέλεση έργων ή προμηθειών  ή την παροχή υπηρεσιών. Η απαγόρευση του προηγούμενου εδαφίου καταλαμβάνει και κάθε είδους παρένθετα πρόσωπα, όπως συζύγους, συγγενείς, οικονομικά εξαρτημένα πρόσωπα ή εταιρείες». Ο ν. 3021/2002 έρχεται να προσαρμόσει τους προηγούμενους περιορισμούς στις απαιτήσεις του Συντάγματος και να δώσει ορισμό στον «βασικό μέτοχο» και τα «παρένθετα πρόσωπα».

Όμως ο διάβολος  κρύβεται στις λεπτομέρειες και εδώ μπαίνει μια κρίσιμη προϋπόθεση: οι συγγενείς (μέχρι τετάρτου βαθμού) θεωρούνται παρένθετα πρόσωπα «εφόσον δεν μπορούν να αποδείξουν ότι διαθέτουν οικονομική αυτοτέλεια σε σχέση με τα πρόσωπα αυτά». Αν, δηλαδή, αποδείκνυαν οικονομική αυτοτέλεια, δεν υπήρχε πρόβλημα. Έτσι, μπορούσε για παράδειγμα η οικογένεια Μπόμπολα να παρουσιάζει ότι ο Φώτης Μπόμπολας, που ασχολούνταν με τα ΜΜΕ της οικογένειας, είχε οικονομική αυτοτέλεια έναντι του πατέρα και του αδελφού του. Ον. 3166/2003 έρχεται να βγάλει από την υποχρέωση ονομαστικοποίησης και τις εταιρείες συμμετοχών και holding: «δεν ισχύουν για οργανισμούς συλλογικών επενδύσεων σε κινητές αξίες και εταιρείες επενδύσεων  χαρτοφυλακίου, ανεξάρτητα από το κράτος στο οποίο βρίσκεται η έδρα ή από το οποίο προέρχονται τα κεφάλαιά τους». Σε αυτό το πλαίσιο, το ΕΣΡ εξέδωσε χιλιάδες πιστοποιητικά διαφάνειας  στα χρόνια που ακολούθησαν. Ενδεικτικά, μόνο το 2003, χρονιά κορύφωσης των ολυμπιακών έργων, χορηγήθηκαν 4.078 πιστοποιητικά διαφάνειας και 3.696 το 2004!

Το 2004 αναλαμβάνει η κυβέρνηση του Κώστα Καραμανλή. Ο ίδιος ο Κ. Καραμανλής φρόντισε να μιλήσει για «νταβατζήδες», ουσιαστικά στοχοποιώντας τη διαπλοκή και αφήνοντας να εννοηθεί ότι θα την πατάξει. Το φθινόπωρο του 2004 το πρόβλημα έρχεται στο προσκήνιο εκρηκτικά όταν η ολομέλεια του ΕΣΡ απορρίπτει τρία πιστοποιητικά διαφάνειας του ομίλου Μπόμπολα με το αιτιολογικό ότι δεν αποδεικνυόταν η οικονομική αυτοτέλεια του Λεωνίδα Μπόμπολα, εξαιτίας κοινού λογαριασμού με τον Γ. Μπόμπολα. Στα τρία μέλη του ΕΣΡ που από θέση αρχής ψηφίζουν «κατά» στα πιστοποιητικά διαφάνειας (Ίρις Αυδή, Νέστορας Κουράκης και Γιάννης Παπακώστας) προστίθεται και ο Ροδόλφος Μορώνης κι έτσι διαμορφώνεται πλειοψηφία. Ο πρόεδρος του ΕΣΡ Λασκαρίδης προσπαθεί να μεταφέρει την ευθύνη για τη μηχανή έκδοσης πιστοποιητικών διαφάνειας στον αντιπρόεδρο Δ. Χαραλάμπη, υπεύθυνο του σχετικού κλιμακίου, και ο τελευταίος ανταπαντά ότι τηρούνται μεν οι διαδικασίες, αλλά είναι προβληματικό  το θεσμικό πλαίσιο.

Ο ν. 3310/2010 είναι ο πιο αυστηρός που έχει εμφανιστεί ως τότε, ορίζοντας σαφώς το «ασυμβίβαστο» τόσο με την ιδιότητα του «βασικού μετόχου» όσο και με την ιδιότητα του παρένθετου προσώπου. Ουσιαστικά, θεωρείτο βασικός μέτοχος ακόμη και αυτός που κατείχε το 1%, συμπεριλαμβανομένου  του αθροίσματος από δικαιώματα, παρένθετα πρόσωπα, άλλους μετόχους με τους οποίους μπορεί να υπήρχε συμμαχία. Περιορίζονται «παράθυρα» που υπήρχαν στους προηγούμενους νόμους και αυστηροποιείται η διαδικασία ελέγχου, ενώ ενισχύονται και οι αρμοδιότητες του ΕΣΡ. Εάν εφαρμοζόταν ο νόμος αυτός, που είχε ως βασικό συντάκτη τον σημερινό Πρόεδρο της Δημοκρατίας Προκόπη Παυλόπουλο, θα είχε σοβαρές πιθανότητες να σπάσει ο ομφάλιος λώρος ανάμεσα σε βαρόνους των ΜΜΕ, δημόσια έργα και προμήθειες.

Όμως, ο νόμος αυτός δεν συναντά μόνο την αντίθεση των εγχώριων εργολάβων και ιδιοκτητών ΜΜΕ (πρωτοστατούντος του Γ. Μπόμπολα) και του ΠΑΣΟΚ, αλλά και της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Κομισιόν απειλεί με περικοπή κονδυλίων και η κυβέρνηση Καραμανλή υποχρεώνεται σε αναδίπλωση. Με το άρθρο 21 του Ν. 3345/2005 αναστέλλεται η ισχύς του Ν. 3310/2005 μέχρι την 31/10/2005 οπότε με Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου παρατάθηκε η αναστολή μέχρι την 15/11/2005. Εντωμεταξύ, το ΕΣΡ αποφασίζει να σταματήσει να χορηγεί πιστοποιητικά διαφάνειας ή απορριπτικές πράξεις. Τελικά, ο Ν.3414/2015 όρισε το «ασυμβίβαστο» μόνο για την περίπτωση που αποδεικνύεται με τελεσίδικη καταδίκη περίπτωση ενεργητικής διαφθοράς.

Άλλωστε, ακόμη και μέλη του ΕΣΡ είχαν αντιταχθεί στη νομοθεσία περί «βασικού μετόχου» και «παρένθετου προσώπου». Ο Δ. Χαραλάμπης, τότε αντιπρόεδρος του ΕΣΡ, είχε χαρακτηρίσει τη συνταγματική προσταγή «κρατικοκεντρική» και «ηθικολογική», ενώ μιλούσε και για τον «ανορθολογικό, αντικοινοτικό, αλλά και αντίθετο προς θεμελιώδεις διατάξεις (άρθρα 2, παρ. 1 και 5 παρ. 1) του ιδίου του Συντάγματος χαρακτήρα» της.

Ωστόσο, η κυβέρνηση Καραμανλή, στην προσπάθειά  της να εφαρμόσει ακόμη και τον τροποποιημένο  ν. 3414/2005, εκδίδει την Κοινή Υπουργική Απόφαση 24014/2015 σχετικά με τα στοιχεία που πρέπει να κατατίθενται για την έκδοση των πιστοποιητικών διαφάνειας. Και αυτή η απόφαση αμφισβητείται από τις υπηρεσίες της ΕΕ, ενώ υπάρχει απειλή για νέα παραπομπή στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο. Εκδίδεται έτσι νέα ΚΥΑ (20977/2007) που πλέον ζητά μόνο αντίγραφα ποινικών μητρώων και.. υπεύθυνες δηλώσεις. Ο ν. 3669/2008 που κωδικοποιεί τη νομοθεσία περί δημόσιων συμβάσεων αναπαράγει τις «ξεδοντιασμένες» προβλέψεις του ν.3414/2005. Προβλέψεις που με τη σειρά τους καταργήθηκαν τον περασμένο Αύγουστο από την κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ, η οποία με το ν.4412/2016 κατήργησε το μεγαλύτερο μέρος του ν. 3669/2008 άρα και ότι είχε απομείνει από τη νομοθεσία περί «βασικού μετόχου»…

 

Η αδειοδότηση που δεν έγινε ποτέ

Παρότι ένα από τα βασικά καθήκοντα  που ανατέθηκαν στο ΕΣΡ ήταν να ελέγξει την αδειοδότηση των ιδιωτικών καναλιών, στην πραγματικότητα αυτό ουδέποτε συνέβη. Ο ν.1866/89 περιλάμβανε αδειοδότηση από τον υπουργό με σύμφωνη –επομένως δεσμευτική– γνώμη του ΕΣΡ. Την πρώτη άδεια για «δοκιμή τοπικού τηλεοπτικού σταθμού», την οποία έδωσαν στις 28 Αυγούστου 1989 οι υπουργοί της κυβέρνησης Τζαννετάκη, Αθανάσιος Κανελλόπουλος, Αντώνης Σαμαράς, Νίκος Κωνσταντόπουλος και Νίκος Γκελεστάθης, την παίρνει η εταιρεία Τηλέτυπος ΑΕ και τον Νοέμβριο του 1989 εκπέμπει το Mega Channel, ενώ λίγες εβδομάδες αργότερα ο Ant1. Το καθεστώς αυτό, να εκπέμπουν δοκιμαστικά διάφορα κανάλια χωρίς ουσιαστική αδειοδότηση, παρατάθηκε μέχρι το Σεπτέμβριο του 1993, όταν δίνονται με υπουργικές αποφάσεις (κυβέρνηση Μητσοτάκη, αρμόδιος υπουργός Σ. Κούβελας) οι πρώτες τηλεοπτικές άδειες, εθνικές και τοπικές (Mega, Ant1, Star, New Channel, Seven X, Κανάλι 29, ΤΗΛΕΤΩΡΑ, Telecity, TV100, Μακεδονία ΤV), ενώ τον Δεκέμβριο της ίδιας χρονιάς, με κυβέρνηση Ανδρέα Παπανδρέου και αρμόδιο υφυπουργό τον Ευάγγελο Βενιζέλο, δίνονται άλλες δύο άδειες, στον ΣΚΑΪ και στον 902, καθώς και τρεις περιφερειακές ακόμη.

Ο πρώτος νόμος που προβλέπει  μια –υποτίθεται– κανονική διαδικασία προκήρυξης των αδειών με τον έλεγχο του ΕΣΡ είναι  ο ν. 2328/95. Σε αυτόν βρίσκουμε και τα βασικά κριτήρια όχι μόνο για τη νομιμότητα των αιτήσεων (ονομαστικοποίηση μετοχών, αναλυτικά οικονομικά στοιχεία για τους μετόχους και την προέλευση  των χρημάτων κ.λπ.), αλλά και για την αξιολογική κατάταξη κάθε αίτησης, με ευθύνη πάντα του ΕΣΡ: απασχολούμενο προσωπικό, πληρότητα εξοπλισμού, βιωσιμότητα εταιρείας, ποιότητα και πληρότητα παρεχομένου προγράμματος.

Τον Σεπτέμβρη 1997 με τη δημοσίευση του χάρτη συχνοτήτων (τροποποιήθηκε τον Μάιο 1998) ξεκινά η προκήρυξη των αδειών. Συνολικά, προβλέπονται 117 άδειες τηλεοπτικών σταθμών, εκ των οποίων 6 εθνικής εμβέλειας, 53 περιφερειακής και 58 τοπικής. Τον Μάρτιο του 1998 εκδίδονται σχετικές προκηρύξεις. Όμως, η διαδικασία αυτή δεν προχωρά καθώς τον Οκτώβριο του 1998, με το ν. 2644/98, θεωρούνται νομίμως λειτουργούντες όλοι οι σταθμοί που είχαν καταθέσει έγκαιρα τη σχετική αίτηση, μέχρις ότου να ολοκληρωθεί η διαδικασία αξιολόγησής τους, κάτι που φυσικά δεν έγινε ποτέ. Με το άρθρο 19 του ν. 3051/2002 η προηγούμενη διαγωνιστική διαδικασία καταργήθηκε, αλλά συνεχίστηκαν να θεωρούνται οι σταθμοί νομίμως λειτουργούντες.

Τον Σεπτέμβριο του 2003 με το ΠΔ 234/2003 (αρμόδιος υπουργός Χρ. Πρωτόπαππας) ξεκινά νέα διαδικασία διαγωνισμού. Ορίζονται οι όροι και οι προϋποθέσεις  και το ΕΣΡ, ως αρμόδιο όργανο, προχωρά στη σχετική διαδικασία, δηλαδή στην έκδοση των προκηρύξεων για 6 άδειες εθνικής εμβέλειας, 51 περιφερειακής και 57 τοπικής. Ωστόσο, γίνονται προσφυγές ενώπιον του ΣτΕ, το οποίο με τρεις αποφάσεις του το 2005 (2502/2005, 2504/2005 και 2508/2005) ακυρώνει αυτήν τη διαδικασία. Με το ν. 3444/2006 δίνεται παράταση και ορίζεται ότι οι προκηρύξεις  θα έχουν εκδοθεί μέχρι τις 30/6/2006, ενώ με το άρθρο 9 παρ. 2 του ν. 3548/2007 παρατάθηκε η προθεσμία μέχρι τις 30/6/2007.

Με αρμόδιο υπουργό τον Θοδωρή Ρουσόπουλο ψηφίζεται ο ν.3592/2007 για τη μετάβαση από την αναλογική στην ψηφιακή εκπομπή. Ο νόμος προβλέπει νέα διαγωνιστική διαδικασία για την αδειοδότηση: «Η ίδρυση, εγκατάσταση και λειτουργία ιδιωτικών τηλεοπτικών σταθμών, που μεταδίδουν το πρόγραμμά  τους με αναλογικό σήμα ελεύθερης  λήψης επιτρέπεται μετά από άδεια του Ε.Σ.Ρ., κατόπιν διαγωνιστικής διαδικασίας, σύμφωνα  με τις διατάξεις του νόμου αυτού». Και εδώ υπάρχουν αναλυτικές προβλέψεις για τη στελέχωση, τη βιωσιμότητα, την ποιότητα και πληρότητα του παρεχόμενου  προγράμματος, τα οικονομικά στοιχεία και αναλυτικές κατευθύνσεις για τη μοριοδότηση  από το ΕΣΡ, στο οποίο ανατίθεται η αρμοδιότητα διεξαγωγής του σχετικού διαγωνισμού. Οι τηλεοπτικοί σταθμοί που είχαν πάρει άδεια το 1993 θεωρούνται ότι λειτουργούν νομίμως μέχρι την πραγματοποίηση του διαγωνισμού και η προθεσμία αυτή παρατάθηκε μέχρι τις 31/10/2007.

Περιέργως, χρειάστηκαν κι άλλες παρατάσεις… Η προθεσμία για το διαγωνισμό παρατάθηκε  μέχρι τις 31/10/2008 με το άρθρο 2 παρ.  1 του ν. 3640/2008, μέχρι τις 30/6/2009 με το άρθρο 9 του ν.3723/2008, μέχρι τις 31/12/2009 με το άρθρο  38 του Ν. 3775/2009. Το ΣτΕ με την απόφαση 3578/2010 έκρινε ότι ούτως ή άλλως η συνολική καθυστέρηση στη διαδικασία αδειοδότησης δεν μπορούσε να συνεχιστεί καθώς η «επ’ αόριστον ανοχή της λειτουργίας τηλεοπτικών σταθμών, οι οποίοι ιδρύθηκαν και λειτούργησαν παρανόμως, αντίκειται προς το Σύνταγμα». Με το άρθρο 29, παρ. 4 του Ν. 3838/2010 παρατάθηκε έως τις 31/12/2010. Η προθεσμία αυτή μετά παρατάθηκε μέχρι τις 31/12/2011. Παράταση στην παράταση, ο διαγωνισμός βέβαια δεν έγινε ποτέ.

Το 2012, επί κυβέρνησης Παπαδήμου, με το ν. 4038/2012 η αδειοδότηση των υπαρχόντων σταθμών παρατείνεται. Οι σταθμοί «εξακολουθούν  να λειτουργούν νομίμως μέχρι την έκδοση της απόφασης  για τη χορήγηση αδειών παροχής περιεχομένου επίγειας ψηφιακής εκπομπής, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 13 του ίδιου νόμου, υπό τον όρο της συμμετοχής τους στην οικεία διαγωνιστική διαδικασία η οποία θα διενεργηθεί  κατά τις διατάξεις του ως άνω νόμου». Έτσι ποτέ δεν έγινε ο διαγωνισμός  υπό την ευθύνη του ΕΣΡ, που υποτίθεται ότι θα ήταν η εγγύηση της τήρησης της νομιμότητας, της ποιότητας και της δεοντολογίας στο ραδιοτηλεοπτικό τοπίο. Ακόμη και όταν έγινε ο διαγωνισμός, τελικά δεν έγινε από το ΕΣΡ – και αυτό αποτέλεσε τελικά λόγο ακύρωσής του. Η ουσία όμως είναι αλλού: με όλες αυτές τις καθυστερήσεις και τις μεθοδεύσεις, η ιδιωτική τηλεόραση εκπέμπει επί της ουσίας 27 χρόνια χωρίς άδεια!

 

Ένας αρνητικός απολογισμός

Τελικά μπόρεσε το ΕΣΡ να παραγάγει έργο όλα αυτά τα χρόνια; Η απάντηση δεν μπορεί να είναι θετική. Προφανώς το μεγαλύτερο πρόβλημα ήταν ότι δεν ξεπέρασε το πρόβλημα ενός θεσμικού πλαισίου που ποτέ δεν ολοκληρώθηκε και μιας διαδικασίας αδειοδότησης που ποτέ δεν έγινε. Σε αυτό συνέβαλε η αδυναμία να αποκτήσει τις πλήρεις τεχνικές δυνατότητες που χρειαζόταν. Το «Ψηφιακό Σύστημα Εποπτείας Ραδιοτηλεοπτικών Προγραμμάτων “Πανόπτης”», που κόστισε 1.159.060 ευρώ, υποτίθεται ότι θα επέτρεπε την αυτόματη μέτρηση της πολυφωνίας ή τον εντοπισμό υβριστικών εκφράσεων  με χρήση τεχνικών αναγνώρισης ομιλίας. Ωστόσο, οι «έξυπνες λειτουργίες» ποτέ δεν λειτούργησαν πλήρως, το σύστημα χρησιμοποιήθηκε σαν απλό καταγραφικό μέσο και σήμερα υπολειτουργεί.

Από την άλλη, παρότι όλα αυτά τα χρόνια το ΕΣΡ εξέδωσε πλήθος αποφάσεων και συστάσεων, έλεγξε μεταβιβάσεις σταθμών, δικτυώσεις, νόμιμη ή μη χρήση καναλιών και συχνοτήτων, αθέμιτες και παράνομες διαφημίσεις, εξέτασε καταγγελίες για προγράμματα και έβγαλε πλήθος αποφάσεων που οδηγούσαν είτε σε συστάσεις είτε σε κυρώσεις (δεκάδες  εκατομμύρια πρόστιμα συνολικά με αποκορύφωμα το 2007, όταν επιβλήθηκαν σε μια χρονιά πρόστιμα συνολικού ύψους 7.344.000 ευρώ) δεν κατάφερε να αλλάξει το τοπίο της τηλεόρασης. Μπορεί κανείς να υποθέσει  ότι θα ήταν ακόμη χειρότερο χωρίς αυτές τις παρεμβάσεις, αλλά σίγουρα όχι πολύ χειρότερο από ένα τοπίο που τρεις δεκαετίες τώρα διαψεύδει τις όποιες προσδοκίες για ποιότητα, εγκυρότητα και πολυφωνία.

Ίσως γιατί το να είχε υπάρξει ένα άλλο ραδιοτηλεοπτικό τοπίο θα απαιτούσε ένα άλλο πολιτικό σκηνικό, διαφορετικό από αυτό που μας οδήγησε στη σημερινή κρίση και ίσως μια διαφορετική κοινωνία από αυτήν που χρειάστηκε να αναμετρηθεί  με τη βία των μνημονίων  για να ξυπνήσει από μια συνθήκη καταναλωτικής και ωχαδερφικής χαύνωσης, σαν κι αυτήν που πρόβαλε η ιδιωτική τηλεόραση στις «χρυσές στιγμές της»…

About Παναγιώτης Σωτήρης (10 Articles)
O Παναγιώτης Σωτήρης εργάζεται ως δημοσιογράφος και μεταφραστής. Είναι διδάκτορας του Παντείου Πανεπιστημίου, έχει διδάξει πολιτική και κοινωνική φιλοσοφία σε ελληνικά πανεπιστήμια, και επιστημονικά άρθρα του έχουν δημοσιευτεί σε ελληνικά και διεθνή περιοδικά.